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■ 观察家

我国是一个处在改革开放和体制转轨中的超大型经济体，现实的需求和法条的安排常常会出现脱节。若仅为完整性考虑，而主张发行制改革留待《证券法》修订时一并安排，则意义不大。

据财新网报道，股票发行注册制正式推出有望早于《证券法》的整体修订完成。为避免新制度与法律产生抵触，全国人大常委会可能授权国务院调整有关行政审批的实施，或小幅修改《证券法》。

《证券法》修订草案在4月一读后，由于随后的股市大幅震荡，未能在8月份进行二读。即便本月开展二读，《证券法》修订最早的完成时间也得到明年。不过，随着新股公开发行(IPO)的恢复，证券管理部门对继续推行发行注册制的信心在增强，决心没有改变。而先行推动注册制改革，也就被提上了议事日程。

对此，有人对这一先实施再修法的路线图表示担心，而笔者认为不妨一试。

当下的IPO发行审核的法律依据主要体现为《证券法》第十条。这一条规定“公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准”，本质上只是立法机构授权证监会对IPO进行核准，是国家权力的一次横向分配，不直接涉及对民事主体的权利义务设置。所以，全国人大及其常委会当然有权以特别授权来破除此条，建立针对特定事项的快速通道。

我国是大陆法系国家，在法律思维和审美观念上偏好成文法典化的规则制定模式。但我国是一个处在改革开放和体制转轨中的超大型经济体，作为常设立法机构的全国人大常委会一年也只开6次会。现实的需求和法条的安排常常会出现脱节。证券市场又处在国民经济的核心领域，故《证券法》为避免成为市场发展的桎梏，往往只做原则性的规定，而将大量细节化问题交由证券行政监管部门另作界定。事实上，为了保证法典的严肃性和权威性，有时候一些制度会先由行政机构作出安排，待试验成熟后再纳入正式的法律条文，如证券发行的保荐人制度。

因此，从形式上看，若仅为完整性考虑，而主张发行制改革留待《证券法》修订时一并安排，则意义不大。法理权威和法律尊严来自于规范制定主体的权力层级，而非法律规范文本的厚薄。证监会不宜擅自侵夺全国人大的权威，但经授权而“单兵突进”，则并无法律瑕疵，且或许能为法典完善贡献探路之功。

从实质上看，注册制意味着新股发行难度的降低，但审核权下放到交易所不等于无限制的开闸，证监会和交易所在前端实行注册制、拓宽新股供应时，在中后端的监管和执法方面加大强度，亦是题中应有之义。不必过于担心发行制度“牵一发动全身”的性质，认为其无法脱离《证券法》整体而单独实施。

当然，行政部门能否获得先行进行发行制改革的授权，则是一个法律问题。何时何地、何步骤实行发行制改革，是一个应结合市场形势而展开的金融政策问题。行政部门能否获得立法机构的授权，或获得授权后是否非要赶在《证券法》修订生效前行使此权力，以免“过期作废”，也应针对现实演变全盘斟酌。市场亦不必过分解读此类信号。

□缪因知(中央财经大学法学院副教授)

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