报检员：行政强制措施解析
　一、相关概念比较
　　1.行政强制措施与行政强制执行。
　　根据《行政强制法》的规定，行政强制是行政强制措施和行政强制执行的合称。
　　行政强制措施的功用在于预防和制止，而行政强制执行的功用在于实现行政决定的内容。例如，环保机关责令超标排放污染物的企业停业整顿是制止违法行为，海关查封、扣押有走私嫌疑企业的进口货物意在防止证据损毁，公安机关对吸毒人员强制戒毒是避免危害发生，卫生部门针对传染病采取的隔离、划定疫区等措施意在避免危险扩大。
　　行政强制执行是强制实现行政法义务的行为。例如，对拒不缴纳税款的企业，县以上税务机关经机关负责人批准，可以书面通知企业开户银行或者其他金融机构从企业存款中扣缴税款，或者拍卖、变卖价值相当于应纳税款的商品、货物或其他财产，以拍卖或变卖所得抵缴税款。扣缴税款或者拍卖、变卖所得抵缴税款，都是强制实现征税决定的行为。可见，强制执行不是创制法律义务，而是实现法律义务。
　　2.行政强制措施与行政处罚。
　　行政强制措施是一种“不利决定”，是对人身自由实施暂时性限制的行为，或是对财物实施暂时性控制的行为。
　　行政强制措施与行政处罚有相近之处，在实践中有时候容易混淆。例如，暂扣在一般情况下是一种行政强制措施，但是交警部门在处理饮酒后驾驶营运机动车时，对驾驶员处以暂扣3个月机动车驾驶证，这里的暂扣是行政处罚而非行政强制措施。两者的区别在于，行政处罚中的暂扣是对违法行为的一种结论性决定，而行政强制措施中的暂扣类似于诉讼中的保全措施，具有防止证据毁损的功用，这种暂扣不是终结性决定。
　　3.行政强制措施与行政检查。
　　行政检查是指行政机关依据法定职权，对于行政相对人是否遵守和执行法律或其他规范性文件以及是否履行具体行政行为所设定义务的情况进行了解，并且影响行政相对人程序性权利的一种行政行为。
　　行政检查是行政主体对行政相对人进行监督的一种主要方法，是获知、发现行政相对人违法行为线索的重要方式，往往是采取行政强制措施的前置程序。行政检查并不直接处理或改变行政相对人的法律地位，不直接对行政相对人在行政法意义上的实体权利义务作出处理和改变，亦非对行政相对人作出的法律上的正式结论，这一点与行政强制措施相近。
　　但是与行政强制措施不同，行政检查一般是一种事实行为，往往只是一个过程。如果行政机关在发现问题后使用不同的法律手段作出进一步的处理，才会成为法律行为并产生相应的法律后果。例如，直接给予行政处罚，或者先行采取行政强制措施以观后效或者在彻底弄清事实后再决定是否处罚。所以，行政检查一般只是行政处罚或者行政强制措施的前端，如果没有任何问题需要进一步处理，行政检查仅仅是一种检查行为。
　　另外，行政检查的主要方式包括询问、查验、检查账簿或者单据、索取资料等，这与行政强制措施明显不同。行政强制措施是对财物采取暂时性控制，如查封、扣押、冻结等，或者对人身自由采取暂时性限制的措施，如强制戒毒、强制传唤、强制隔离。当然，还有的行政强制措施既针对财物也针对人身自由，《传染病防治法》规定的封锁疫区即属之。
　　二、行政强制措施的种类和设定权
　　行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
　　行政强制措施针对的是财物或者人身自由，其种类亦可依此分为两类：对财物的行政强制措施和对人身自由的行政强制措施。对财物的行政强制措施最常见的有查封（场所、设施或者财物）、扣押（财物）、冻结（存款、汇款）。这几种行政强制措施都具有制止违法行为、防止证据损毁的功用。
　　对于避免危害发生、控制危险扩大的行政强制措施，《行政强制法》并没有直接点明，而是以概括的方式表示为“其他行政强制措施”，实际上即指单行法所规定的各种行政强制措施。例如，《环境保护法》第三十二条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。由人民政府采取的“有效措施”在这里并未言明，其实是赋予有关政府处理此类情况时，酌情采用任何解除或者减轻危害适当措施的权力，这些措施中也许就有行政强制措施。
　　再如，《传染病防治法》规定，对于被传染病病原体污染的污水、污物、场所和物品，有关单位和个人拒绝消毒处理的，由当地卫生行政部门或者疾病预防控制机构进行强制消毒处理。
　　针对人身自由的行政强制措施，《行政强制法》只在种类罗列时规定行政强制措施包括限制公民人身自由，但对此类措施的具体种类未予言明，需要单行法具体规定。
　　例如，《治安管理处罚法》规定，醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。该法第七十六条还规定，有规定所列违法行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。《国境卫生检疫法》规定，国境卫生检疫机关对检疫传染病染疫嫌疑人应当将其留验，留验期限根据该传染病的潜伏期确定。针对人身自由的行政强制措施还有强行带离、强行遣回原地”、强行驱散（详见《集会游行示威法》），以及其他法律规定的强制戒毒、强制服兵役等。
　　限制人身自由的行政强制措施必须由法律设定。在针对财物的行政强制措施中，冻结也必须由法律设定。行政法规可以设定的行政强制措施是查封、扣押和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。地方性法规只能设定查封、扣押这两项行政强制措施。另外，法规设定行政强制措施还受职权限制，即行政法规设定强制措施，必须属于国务院行政管理职权事项；而地方性法规设定强制措施，则必须属于地方性事务的事项。
　　在规定权方面，如果法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。相关法律未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。
　　三、行政强制措施实施程序
　　1.实施是主体的活动。
　　对于行政强制措施的实施，《行政强制法》在一般规定中强调了两点内容：
　　第一，行政强制措施权不得委托。
　　第二，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
　　2.设置科学、完善的实施程序是保障行政强制措施合法无误的重要途径，《行政强制法》对此作出了较为详细的规定。
　　行政机关实施行政强制措施应当遵守一系列程序：
　　（1）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
　　（2）由两名以上行政执法人员实施；
　　（3）出示执法身份证件；
　　（4）通知当事人到场；
　　（5）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
　　（6）听取当事人的陈述和申辩；
　　（7）制作现场笔录；
　　（8）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
　　（9）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
　　（10）法律、法规规定的其他程序。
　　3.实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行以上程序外，还应当遵守下列规定：
　　（1）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属，告知实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；
　　（2）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；
　　（3）法律规定的其他程序。
　　另外，实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限；目的已经达到或者条件已经消失的，应当立即解除行政强制措施。
　　4.关于查封、扣押，《行政强制法》规定了一些具体程序。
　　比如，查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。
　　《行政强制法》特别强调，查封、扣押时要制作清单。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担，行政机关对查封扣押物品有妥善保管的义务，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。冻结的实施程序，除关于金融机构配合的规定外，大体上和查封、扣押程序类似。