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城市地权制度的演变

1、城市土地基本国有化时期 我国城市土地的国有化是在一系列政治运动中逐步实现的。从1953年至1966年，通过对农业、手工业、资本主义工商业的三大改造和对出租私有房屋的社会主义改造，逐步使城市土地基本国有化。

“三大改造”和“私房改造”不仅使我国城市国有土地从数量上转化为绝对优势，而且使人们的社会观念发生了历史性的转变。“聚财购地，添置房产”已不再是广大市民追逐奋斗的目标。以房产或地产谋取收益的活动也逐渐收敛匿迹。房地产市场行为从公开转向隐蔽。城市土地的所有制处在分崩离析之中。

这时地权结构渐趋模糊，反映出土地经济关系不够明朗的客观状况。土地国有所有权迅速上升为主要权种。这是一个具有重大意义却又没有任何明确界定的权利。这种权利虽然名义上属于国家，但没有固定、明确的产权代表，权利的行使实际掌握在各有关部门及其行政领导手中。

这时的土地私有者不再向地上权人提出地租要求，国有土地所有者对地上权人也仅收取时断时续仅具象征意义的使用费。因此，这时的地上权逐渐消失或为土地使用权所吸收。土地典权和土地抵押权除在历史形成的旧的经济关系中维系外，不再有这类经济行为出现。“地权”观念在社会上被冲洗淡化了。

2、城市土地国有化完成时期 从1966年文化大革命开始到1982年《宪法》第十条证式宣布的“城市的土地属于国家所有”，城市土地国有化经历了事实完成和法律固定两个阶段。

1967年11月4日《国家房管局、财政部、税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中曾明确指出：“对土地国有化问题，中央在1956年已有原则指示，到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了”，“以无论什么空地(包括旗地)，无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有”。“对宣布土地国有化前的私人间有关的债权、债务规定原则制止自行处理，如有特殊问题可根据具体情况酌情处理”。

在文化大革命期间，各地相继实现了城市土地的国有。直到1982年12月4日，才在五届人大五次会议通过的《宪法》中将其固定下来。

这一时期，由于受“一大二公”思想的支配，城市土地的经济行为几乎消失殆尽。此时的地权内容中只剩下土地所有权和使用权，而且权能边界变得十分模糊。少量的地役权在民法中以相邻关系受到调节。土地经济属性、土地问题的严重性被掩盖，社会经济的发展受到了严重制约。

3、城市土地 国有化奠基时期 在1949一1952年间，人民政府成立，相继没收了******政府的地产和官僚资本家、大地主、战争罪犯等的地产，将其转为国有，奠定了社会主义城市土地国有化的基础。这一时期城市地权除了取消了永佃权和永租权外，基本沿袭了解放前的构架。

4、城市土地制度改革期 1982年至今，是我国城市土地管理体制和使用制度的重要改革期。土地的经济价值被重新认识。地产市场行为公开化、合法化。在市场机制作用下。土地使用者迫切需要更多的权利以促进土地的流动。从而获得相关的经济效益。作为国有土地所有者代表的政府也深刻地认识到不能从窒息的土地经济中获得经济利益，而且也看到了萎缩的土地经济结社会带来的严重影响，从而逐步解除了对土地流动的禁锢。

适应经济发展需要的一些权种不断从土地所有权、土地使用权中进一步分离出来，使地权的内容更丰富、详细。1988年七届人大在通过的《宪法》修正案中确定了“土地使用权可以依法转让”的制度。改革基本目标是在维护社会主义公有制和“两权”分离的条件下，实行依法转让的制度。改变土地无偿无限期使用为有偿有限期使用，并逐步建立土地使用权交易市场，运用市场机制，促进土地的合理配置和充分、合理、有效的利用。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确提出了土地使用权可以“出让、转让、出租、抵押”。这一条例使地权内容迅速丰富起来，土地所有权和使用权开始分离(即两权分离);“转让权”、“出租权”、“抵押权”也纷纷从“使用权”中分离出来。它们既是使用权权能的延展，又是对使用权的一种制约。该条例在第三条规定了境内外依规定取得土地使用权的人可以进行土地开发、利用、经营。这里的“开发权”、“经营权”的提出，又突破了使用和流通领域，进入了土地的生产领域。至此，土地的完整经济属性首次以法律形式表现出来，法律上作了土地有偿使用的规定。但是，诸多权种的提法还缺乏明确的界定，各权种的权能还有待进一步做出具体规范。

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